L’adozione del D.Lgs. n. 209 del 31 dicembre 2024 (di seguito “Correttivo”), che ha modificato il D.Lgs. 36/2023 (“Codice dei contratti pubblici”) ha introdotto trasformazioni rilevanti nella disciplina del project financing, rispondendo all’esigenza di migliorare la competitività e l’efficienza dei processi, e, più in generale, di spostare l’attenzione dal tradizionale “value for money” al concetto più esteso di “value for society”. 

Dal “Value for Money” al “Value for Society”

Tradizionalmente, i progetti in Partenariato Pubblico-Privato (“PPP”) venivano giustificati con il criterio del value for money – ovvero la capacità di un progetto di partenariato di garantire maggiore efficienza economica rispetto all’appalto tradizionale. Anche sotto la spinta dell’Agenda ONU 2030 (goal 17 sul partenariato pubblico-privato), si cerca, però, di abbracciare una visione più ampia. Viene ridefinito l’obiettivo dei contratti pubblici spostando l’attenzione dalla mera efficienza finanziaria a un equilibrio tra vantaggi economici, sociali e ambientali. In altre parole, oltre ai costi e benefici monetari, assumono rilievo i benefici per la collettività e l’ambiente generati dall’intervento. Questo cambio di paradigma – sintetizzato nel passaggio dal value for money al value for society – implica che nella valutazione di un progetto di finanza di progetto la Pubblica Amministrazione deve considerare non solo il rapporto qualità-prezzo, ma anche l’impatto sociale, occupazionale, ambientale e di innovazione prodotto dall’operazione.

In concreto, come si applica questo cambio di paradigma nella nuova disciplina della finanza di progetto?

L’art. 193 (in combinato disposto con l’art. 175 del Codice) prevede che nella valutazione preliminare di fattibilità e convenienza si confronti il costo-beneficio del progetto in PPP con quello di un appalto pubblico tradizionale equivalente (come test di convenienza economica). Tuttavia, nel nuovo approccio possono essere applicate metodologie innovative che misurino il valore generato per la società, valutando il progetto sotto il profilo economico, sociale e ambientale. Si tratta di un significativo ampliamento di prospettiva: oltre al saldo economico per l’amministrazione (risparmio, efficienza), si valuta il contributo del progetto alla crescita del PIL locale, alla creazione di posti di lavoro, alla coesione sociale, alla sostenibilità ambientale e alla trasparenza della governance. Tali elementi non sono solo sterili aggiunte stilistiche, ma veri e propri parametri valutativi, ai quali ancorare nel PEF l’importo del canone di disponibilità, l’applicazione di eventuali premi o decurtazioni in funzione del raggiungimento dell’obiettivo di carattere sociale e ambientale. 

Questo orientamento è pienamente in linea con le politiche europee di sviluppo sostenibile e responsabile, puntando a progetti “rigenerativi” che portino beneficio all’intera collettività nel lungo termine.

Le novità procedurali dell’art. 193 in materia di finanza di progetto

Prima dell’azione del Correttivo, il project financing era caratterizzato da un approccio metodologico poco chiaro, con oneri documentali considerevoli che si traducevano in elevati costi per le coraggiose imprese che sceglievano di presentare una proposta ad iniziativa privati, ai sensi dell’art. 193 del Codice. 

L’ostacolo più rilevante era costituito dalla necessità di un Progetto di Fattibilità Tecnico Economica (“PFTE”) completo sin dalle prime fasi; il che rappresentava un onere economico significativo, soprattutto per le PMI, spesso scoraggiate dall’investimento iniziale. 

Inoltre, la possibilità di sollecitare proposte alternative era subordinata a progetti già programmati, un limite che riduceva sensibilmente la concorrenza.

Il Correttivo semplifica e unifica il modello di project financing: il legislatore, infatti, ha abbracciato un modello più flessibile, che cerca di ridurre la complessità procedurale senza compromettere la qualità progettuale. Tra e principali novità introdotte:

• Possibilità di proposta anche fuori programmazione: Già con il Decreto Semplificazioni (D.L. 76/2020 convertito in L. 120/2020) si era consentito agli operatori di presentare proposte di PPP anche su opere già incluse negli strumenti di programmazione della PA o comunque non ancora oggetto di gara. Si conferma questa apertura: un privato può proporre un progetto anche se l’opera è già inserita nei piani triennali o, viceversa, se non era stata prevista affatto. In ogni caso, la proposta potrà essere valutata e, se ritenuta di pubblico interesse, l’amministrazione la inserirà nella propria programmazione, facendola poi oggetto di gara. Ciò rimuove il precedente “vincolo programmatorio” che spesso scoraggiava le proposte spontanee.
• Requisiti semplificati per i proponenti: L’art. 193 snellisce gli adempimenti a carico del proponente privato. La fase preliminare richiede un Progetto di Fattibilità Tecnico Economica (“PFTE”) semplificato, riducendo gli oneri iniziali. A mente dell’art. 6-bis dell’Allegato I.7 al Codice, in fase iniziale, ai fini della valutazione di fattibilità delle proposte presentate, infatti, il PFTE deve contenere solo:
  a) Per le concessioni di lavori:
  • relazione generale;
  • relazione tecnica relativa al contesto territoriale nel quale l’opera è inserita, contenente anche una descrizione dell’opera medesima (nonché agli approfondimenti richiesti dal RUP in funzione della natura e dell’ubicazione dell’intervento); 
  • relazione preliminare di sostenibilità dell’opera; 
  • elaborati grafici tipologici delle opere (planimetrie, prospetti e sezioni tipo); 
  • computo metrico estimativo preliminare dell’opera, coerente con gli elaborati grafici tipologici);
  • cronoprogramma.
• b) Per le concessioni di servizi:
  • una relazione tecnico-illustrativa, che identifica gli elementi tecnici, economici e finanziari dell’investimento e specifica i costi del servizio in rapporto alle sue componenti, come identificate nel documento di specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione, nonché agli elementi evidenziati nel piano economico finanziario della proposta;
  • il cronoprogramma di attuazione dei servizi.

La versione completa del PFTE (corredata di tutti gli allegati di cui all’art. 6 dell’Allegato I.7 al Codice viene richiesta solo in seguito all’approvazione preliminare. Questo approccio riduce i rischi economici per i promotori e incoraggia una maggiore partecipazione, mantenendo però l’obbligo di asseverazione del Piano Economico-Finanziario (PEF).

• Questa novità rende la fase propositiva più inclusiva e aperta, incoraggiando la partecipazione soprattutto di investitori istituzionali e soggetti finanziari. Il Codice, infatti, conferma la possibilità (introdotta dallo “Sblocca Cantieri” del 2019) per investitori come Cassa Depositi e Prestiti, fondi pensione, assicurazioni, fondi immobiliari ecc., di presentare proposte di PPP anche senza un costruttore in squadra, fermo restando che, se il progetto viene messo a gara, dovranno poi associarsi a imprese esecutrici qualificate.
• Tempistiche più certe e veloci: Viene introdotto un cronoprogramma procedimentale per dare risposta alle proposte private entro termini definiti. In particolare, l’ente deve pubblicare un avviso per sollecitare eventuali proposte alternative, concedendo almeno 60 giorni per la presentazione di offerte concorrenti. Scaduto tale termine, si avvia la fase di selezione delle proposte, da concludersi entro 45 giorni. L’amministrazione può selezionare una o più proposte ritenute valide e, entro 60 giorni (prorogabili fino a 90) dal termine precedente, deve concludere la valutazione comparativa con un provvedimento motivato. Al termine, l’esito viene comunicato ai partecipanti e pubblicato nella sezione “Amministrazione trasparente” del sito istituzionale. Questa scansione temporale (rafforzata anche dal Correttivo Appalti del 2024) garantisce maggiore speditezza e certezza, evitando che le proposte restino senza riscontro per troppo tempo.
• Trasparenza e pubblicità degli esiti: Proprio in un’ottica di maggiore trasparenza, l’art. 193 comma 2 impone espressamente alla PA concedente di pubblicare gli atti finali della valutazione della proposta di project financing. L’ANAC, con Comunicato del 6 marzo 2024, ha fornito indicazioni attuative: gli enti devono pubblicare il provvedimento conclusivo della fase di valutazione nella sezione “Bandi di gara e contratti” – sottosezione “Amministrazione trasparente” – del proprio sito web. Inoltre, se la proposta viene dichiarata di pubblico interesse e posta a base di gara, da quel momento la procedura prosegue come una normale concessione e si applicano tutte le regole di trasparenza (es. comunicazioni alla Banca Dati Nazionale dei Contratti) previste per le concessioni. Queste misure rispondono all’esigenza di massima pubblicità in una materia considerata ad alto rischio corruttivo, assicurando che ogni fase – dalla proposta iniziale fino all’eventuale aggiudicazione e gestione – sia tracciabile e conoscibile.
• Conferma (e limiti) del ruolo del promotore: Nella procedura rinnovata permane la figura del promotore, ossia il proponente prescelto la cui proposta viene dichiarata di pubblico interesse e utilizzata come base di gara. Al promotore continuano a spettare alcuni vantaggi, come il diritto di prelazione: se non risulta aggiudicatario in gara, ha la facoltà di adempiere alle offerte del miglior concorrente e subentrare come vincitore. In caso il promotore non eserciti la prelazione, ha comunque diritto al rimborso delle spese di predisposizione del progetto fino al 2,5% del valore dell’investimento. D’altro canto, la normativa e la giurisprudenza recente ribadiscono che il promotore non acquisisce un diritto soggettivo alla realizzazione del progetto: la dichiarazione di pubblico interesse crea solo un’aspettativa, ma la PA mantiene piena discrezionalità se procedere o meno alla gara e all’affidamento definitivo. Ad esempio, il Consiglio di Stato (sent. n. 196/2024) ha confermato che l’amministrazione può revocare la procedura di project financing prima dell’aggiudicazione senza obbligo di indennizzo, poiché il promotore non vanta alcuna utilità giuridicamente tutelata fino a quel momento. Questo principio, ripreso anche da TAR Sicilia n. 2809/2024, tutela l’interesse pubblico attuale: l’ente può decidere di non proseguire nell’iter se ritiene venuto meno l’interesse pubblico all’opera, pur dopo aver individuato il promotore. In sostanza, la nuova finanza di progetto mantiene un equilibrio tra l’incentivo ai privati (che vedono riconosciuto il merito della proposta e alcuni diritti preferenziali) e la flessibilità per l’amministrazione (che non perde la facoltà di valutare in ultima istanza la convenienza di realizzare il progetto).
• Qualificazione delle stazioni appaltanti: Un tema dibattuto, su cui è intervenuta anche la giurisprudenza recentissima, riguarda la necessità o meno che l’ente locale sia “qualificato” ai sensi del Codice per poter valutare e accogliere proposte di PPP. L’ANAC inizialmente aveva prospettato l’obbligo di qualificazione anche per la fase di esame delle proposte, equiparandola a una fase di gara. Tuttavia, i giudici amministrativi hanno chiarito che la fase preliminare di valutazione del project financing non equivale a una procedura di affidamento e dunque non richiede la qualificazione ex art. 63 del Codice. Ad esempio, il TAR Friuli Venezia Giulia (sent. n. 147/2025) ha bocciato una censura in tal senso, rilevando che l’attività di esame e approvazione di un progetto di fattibilità rientra nella programmazione e non nel “processo di acquisizione di lavori/servizi” che richiede qualificazione. Questa posizione, condivisa anche da TAR Salerno e altri, evita di paralizzare le iniziative di PPP nei piccoli comuni: anche un ente privo di elevata qualificazione potrà valutare proposte di privati, eventualmente avvalendosi di supporti tecnici esterni, e solo se si passerà alla gara di concessione scatterà l’obbligo di possedere la qualificazione adeguata per bandire e gestire l’affidamento.

Esempi virtuosi nell’hotellerie: valorizzazione di beni pubblici e turismo sostenibile

Un campo in cui il modello del PPP ha mostrato risultati virtuosi è quello della valorizzazione turistico-ricettiva di beni pubblici (hotellerie). In Italia, uno dei progetti emblematici è il programma Valore Paese – Fari, promosso dall’Agenzia del Demanio in collaborazione con il Ministero della Difesa. Questo programma ha previsto la concessione a privati, fino a 50 anni, di una serie di fari, torri ed edifici costieri dello Stato, affinché venissero recuperati e trasformati in strutture turistico-ricettive (hotel di charme, resort o ostelli). L’idea, lanciata in via sperimentale a partire dal 2015, è stata quella di coniugare la tutela del patrimonio storico con lo sviluppo turistico, senza oneri per lo Stato ma anzi generando canoni concessori. I fari concessi – tra cui suggestivi esempi come il Faro di Capo Spartivento in Sardegna, oggi divenuto un esclusivo boutique hotel – sono stati restaurati e rifunzionalizzati dai concessionari privati, offrendo nuove destinazioni di alto valore aggiunto. Come sottolineato dall’allora direttore del Demanio Roberto Reggi, l’operazione si inserisce “in una logica di partenariato pubblico-privato, a beneficio di tutta la collettività”. Infatti, oltre a recuperare beni altrimenti abbandonati, questi progetti creano occupazione locale, attraggono turismo qualificato e rilanciano l’indotto economico nelle aree costiere, spesso contribuendo anche a difendere il territorio dal degrado.

Anche a livello europeo, l’utilizzo di PPP per lo sviluppo turistico e culturale sta prendendo piede. Si pensi ai programmi di concessione di siti storico-artistici in Francia e Spagna per convertirli in alberghi (come la storica rete dei Paradores spagnoli, caso in cui però l’operatore è pubblico) o ai modelli di heritage partnership nel Regno Unito, dove fondazioni pubblico-private recuperano immobili d’epoca destinandoli ad uso ricettivo. Questi esempi dimostrano che l’approccio “win-win” del PPP – dove il privato ottiene un ritorno economico dalla gestione e il pubblico vede valorizzato il proprio patrimonio senza perderne la proprietà – può funzionare anche in ambiti non tradizionali come il turismo e la cultura. La chiave del successo risiede nell’equilibrio contrattuale: concessioni di durata congrua, rigorosi vincoli di conservazione del bene, controllo pubblico sugli standard qualitativi e un’attenta valutazione ex ante dei rischi e benefici (non solo finanziari ma sociali e ambientali) del progetto. In tal modo, il value for society si concretizza in progetti che creano valore economico e al contempo rigenerano il territorio e la comunità locale.

Esempi virtuosi nel senior housing: innovazione sociale e partenariato

Un altro settore dove il PPP di nuova generazione sta portando innovazione è quello del senior housing, ossia le residenze per anziani autosufficienti con servizi integrati. L’invecchiamento della popolazione pone sfide importanti: molte persone over-65 vivono sole in abitazioni non adeguate ai propri bisogni, con rischio di isolamento. Servono soluzioni abitative intermedie tra la casa tradizionale e la struttura sanitario-assistenziale, che garantiscano autonomia, socialità e supporto leggero. In Italia, un progetto pilota di grande rilievo è “Spazio Blu”, iniziativa lanciata nel 2024 a Roma frutto di un partenariato tra INPS, Cassa Depositi e Prestiti (CDP), Fondazione Policlinico Gemelli e la società di gestione Investire SGR. Il progetto prevede la riqualificazione di 9 edifici di proprietà INPS – inseriti in un comprensorio residenziale esistente – per creare circa 300 appartamenti pensati per anziani autosufficienti. Gli alloggi saranno dotati di soluzioni tecnologiche (domotica, accessibilità avanzata) e l’intero complesso offrirà servizi condivisi: spazi per la socializzazione (sale lettura, living room, aree culturali), servizi sanitari di prossimità (ambulatori, telemedicina e teleassistenza in collegamento con il Policlinico Gemelli) e aree verdi attrezzate.

L’operazione “Spazio Blu” è emblematica del nuovo modello di PPP orientato al value for society. Da un lato, INPS apporta immobili pubblici sottoutilizzati conferendoli in un fondo immobiliare dedicato, dall’altro CDP contribuisce con risorse finanziarie per coprire i costi di ristrutturazione e adeguamento. Gemelli (ospedale e rete di assistenza domiciliare) garantisce la componente sanitaria e socioassistenziale, mentre Investire SGR funge da gestore integrato del progetto, unendo competenze immobiliari e sociali. Il valore complessivo dell’investimento è di circa 130 milioni di euro. L’aspetto notevole è che questo modello crea una sinergia pubblico-privato-sociale: l’interesse pubblico (fornire soluzioni abitative dignitose agli anziani, riducendo il ricorso a RSA o ospedali) si sposa con l’interesse degli investitori a valorizzare un asset immobiliare e creare un servizio redditizio ma a forte impatto sociale. Si genera così un circolo virtuoso in cui il ritorno economico è bilanciato dai benefici per la collettività. Il progetto, presentato come scalabile e replicabile in altri contesti urbani, punta infatti a dimostrare la sostenibilità di un nuovo format di senior living intergenerazionale, dove gli anziani convivono nello stesso complesso (o quartiere) magari con giovani e famiglie, scambiandosi aiuto e compagnia.

Anche nel resto d’Europa si moltiplicano esperienze simili di “abitare per anziani” in partenariato. Nei Paesi Bassi e in Scandinavia, ad esempio, sono diffusi i progetti di cohousing senior supportati dalle municipalità, in cui gruppi di anziani vivono in mini-appartamenti indipendenti con spazi comuni, gestiti da cooperative o fondi etici. Nel Regno Unito, modelli di Extra Care Housing sono stati realizzati con schemi di PPP: consigli comunali hanno affidato a operatori privati la costruzione e gestione di residence per anziani con affitto calmierato e servizi di assistenza on-site, finanziati in parte con canoni e in parte con contributi pubblici. Questi casi, come quello italiano di Spazio Blu, sottolineano il potenziale del PPP nel settore sociale: non solo infrastrutture “hard” (strade, ospedali) ma anche infrastrutture sociali e abitative innovative possono essere sviluppate mobilitando capitali privati insieme a proprietà pubbliche, massimizzando il valore per la società.

Conclusione: un partenariato orientato al valore pubblico e sociale

La nuova disciplina della finanza di progetto disegnata dall’art. 193 del D.lgs. 36/2023 si inserisce in una riforma organica che intende rilanciare il PPP come strumento strategico per soddisfare bisogni pubblici in modo innovativo, sostenibile e partecipato. Per i tecnici delle Pubbliche Amministrazioni, gli imprenditori e i consulenti legali, ciò significa operare con regole più chiare e processi più snelli, ma anche con una maggiore responsabilità nel valutare gli effetti complessivi dei progetti. Il passaggio dal value for money al value for society richiama tutti gli attori coinvolti a considerare l’interesse pubblico in senso ampio: non solo economicità e tempi di realizzazione, ma anche impatti sulla qualità della vita, sull’ambiente e sul tessuto socio-economico.

In questo senso, le linee guida ANAC e le circolari ministeriali emanate a corredo del nuovo Codice enfatizzano i principi di sostenibilità, innovazione e trasparenza come pilastri dei nuovi PPP. Abbiamo visto come l’ANAC insista sulla trasparenza degli atti e sulla prevenzione della corruzione in ogni fase, e come la giurisprudenza recente abbia calibrato l’attuazione pratica di alcune novità (es. qualificazione delle stazioni appaltanti) per favorire un uso equilibrato dello strumento. Il risultato atteso è una maggiore fiducia verso il PPP sia da parte del settore pubblico che di quello privato: grazie a procedure più certe e obiettivi più ampi, il PPP può tornare a essere un volano per attrarre investimenti in progetti di pubblica utilità.

In definitiva, l’art. 193 e il nuovo Codice dei contratti pubblici tracciano la strada di un partenariato pubblico-privato di seconda generazione, in cui il rigore giuridico si combina con una visione strategica orientata al valore pubblico. I casi dell’hotellerie e del senior housing illustrano concretamente come, se ben progettati e regolati, i PPP possano generare “valore per la società”: riqualificando beni pubblici, offrendo servizi innovativi ai cittadini e contribuendo allo sviluppo sostenibile delle comunità. Questa è la sfida e al contempo la promessa contenuta nella riforma del 2023 – una sfida che richiede competenze interdisciplinari, lungimiranza amministrativa e collaborazione genuina tra pubblico e privato, ma che può aprire una nuova stagione di progetti di successo nell’interesse generale.

Fonti: Codice dei contratti pubblici (D.lgs. 36/2023) art. 193; Comunicato ANAC 6/3/2024; Delibere ANAC nn. 261 e 264/2023; Circolari MIT; TAR FVG n. 147/2025; Cons. Stato n. 196/2024; TAR Sicilia n. 2809/2024; Analisi dottrinali e stampa specializzata: S. La Fauci, 2025  SDA Bocconi, 2024; Edilportale, 2024; Agenzia del Demanio, 2023; Piselli & Partners, 2023 ).